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Vers des politiques publiques pour réduire les émissions liées à la consommation
date 9 septembre 2013
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Les émissions de gaz à effet de serre continuent de s’accroître au niveau mondial, menaçant chaque année le maintien des changements climatiques dans des limites soutenables par nos sociétés et nos économies. Un quart des émissions circule entre les pays à travers le commerce international, et ne fait l’objet d’aucune prise en compte spécifique dans les politiques climatiques internationales. En effet, les inventaires nationaux officiels comptabilisent uniquement les émissions liées à la production effectuée sur le territoire d’un pays (c’est-à-dire les émissions « territoriales »).

Notre consommation de biens importés s’accroît en Occident. En France, les importations proviennent en majorité de pays ayant des systèmes énergétiques plus émetteurs de gaz à effet de serre. Ces émissions « importées » provoquées par la consommation des français n’apparaissent pas dans nos inventaires nationaux d’émissions et sont ignorées par nos politiques publiques. A titre d’exemple, le système européen d’échange de quotas (SEQE), qui fonctionne selon une logique de production, ignorerait 50% des émissions liées à la consommation d’aluminium et produits dérivés en Europe.

Dans ce contexte, il semble pertinent de s’interroger sur les mesures politiques qui permettraient de limiter les émissions liées à la consommation en France et en Europe.


LES EMISSIONS LIEES A NOTRE CONSOMMATION : MIEUX COMPRENDRE LES ENJEUX

Les inventaires d’émissions liés à la consommation nous renseignent sur les émissions induites en dehors de notre territoire par nos choix de consommation. Ces méthodologies complémentaires montrent l’interconnexion des pays à travers le commerce international, ainsi que le déséquilibre des échanges au niveau mondial. Elles soulèvent des enjeux importants : qui est responsable des émissions induites par notre consommation ? Comment inclure les émissions « importées » dans le périmètre de définition de nos politiques climatiques ?

Deux problèmes sont souvent soulevés en matière de politique climatique : les « fuites de carbone » et les « afflux de carbone ».


- Les « fuites de carbone » consistent en la délocalisation d’activités productives à cause d’une politique climatique trop contraignante, entraînant ainsi un déplacement des émissions à l’étranger. Un outil politique à l’échelle européenne tel que le SEQE entendait ainsi éviter les fuites de carbone d’un pays européen à un autre. Néanmoins, la plupart des études montrent que les politiques climatiques européennes et françaises n’ont pas causé de fuites de carbone à l’extérieur de l’Europe. D’abord, la mise en place du SEQE a été assortie d’un système de gratuité de quotas pour les entreprises soumises à la concurrence internationale. Ensuite, le prix de la tonne de carbone sur le marché européen est aujourd’hui trop faible (aux alentours de 5 euros) pour réellement peser sur la compétitivité des entreprises européennes. Cette question des fuites de carbone directes demeure néanmoins pertinente dans le contexte d’un renforcement nécessaire et significatif de la politique climatique européenne et française, par exemple via une accélération de la contrainte sous le SEQE, des objectifs européens de réduction d’émissions pour 2020 et 2030 ambitieux (respectivement -30% et au moins -55%), ou une contribution climat-énergie efficace.


- Les « afflux de carbone » sont les émissions incorporées dans nos importations de biens et services. Ces émissions peuvent être plus importantes que pour des produits similaires fabriqués en France ou en Europe, si elles proviennent de pays dont le système énergétique est plus émetteur de gaz à effet de serre. Et pourtant, elles ne sont pas prises en compte dans nos politiques publiques. Cette question est essentielle pour l’avenir de nos politiques climatiques européennes et françaises, dans un contexte d’augmentation des importations et de la consommation. Au rythme actuel, un décrochage entre les émissions territoriales (en baisse) et les émissions liées à la consommation (en hausse) risque de s’opérer. Des politiques complémentaires en France et en Europe seront nécessaires pour limiter ces « importations » d’émissions. Les pays industrialisés importateurs ont en partie la responsabilité d’étendre leur éventail de mesures politiques de réduction de leurs émissions nationales, en fonction du niveau et de la composition de leur consommation, des structures de production, de l’intensité carbone et énergétique et des caractéristiques des échanges commerciaux avec différents pays.

Certaines politiques publiques peuvent être prises au niveau national et régional. Au-delà, un cadre politique sur les émissions liées à la consommation devra être intégré à un nouvel accord international sur le climat qui soit équitable.

Les politiques de réduction des émissions liées à la consommation sont généralement classées en trois grandes catégories : les politiques liées au commerce international, les politiques de relocalisation et les politiques liées à la consommation.


- Les politiques agissant sur le commerce international : Si l’on envisage des réformes structurelles du système européen d’échange de quotas, et/ou une taxe ramenant le prix du carbone à un niveau plus élevé, il peut être adéquat de discuter de l’éventuelle mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. La mise en place d’une telle mesure peut, sous certaines conditions, limiter les « exportations » d’activités émettrices dans des pays tiers présentant des politiques climatiques moins contraignantes. Elle pourrait aussi permettre d’inciter les entreprises étrangères à diminuer les émissions induites par leur production, si elles souhaitent continuer à accéder aux marchés occidentaux. L’adoption d’une telle mesure à l’échelle mondiale, dotée d’une méthodologie et de standards d’émissions harmonisés, paraît peu probable dans le paysage géopolitique actuel. En revanche, une telle mesure appliquée aux frontières européennes, équivalant au prix du carbone à l’intérieur du système européen d’échange de quotas, reste dans la marge du possible. Elle répondrait également aux exigences de compatibilité avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
L’ajustement carbone aux frontières est aussi fortement critiqué, notamment concernant sa faisabilité, le risque d’incompatibilité avec les règles de l’OMC et son impact économique sur les pays en développement. Quelles seraient son utilité et sa faisabilité en Europe et en France ? Sous quelles conditions ? Quels seraient ses effets bénéfiques et ses faiblesses ?
Au-delà de l’ajustement carbone aux frontières, d’autres politiques liées au commerce international pourraient permettre un accès équitable de tous les pays à un développement soutenable. Pour réduire les émissions incorporées dans nos importations tout en permettant aux pays du Sud de continuer à se développer, il est intéressant de regarder de près l’intensité carbone des produits importés. Des mécanismes financiers Nord-Sud innovants ; des programmes de transfert de technologie ou des accords de filières industrielles ou de branche ont de ce point de vue un rôle essentiel à jouer pour réduire l’intensité carbone de nos importations.


- Les politiques ciblant la consommation domestique : Les méthodologies de comptabilisation des émissions liées à la consommation permettent d’envisager d’autres types de politiques publiques, qui agissent soit sur la production dans un pays tiers, soit sur la demande domestique. Globalement, elles visent un changement des modes de consommation. Il s’agit par exemple des politiques d’allongement de la durée de vie des produits, d’éco-conception, d’une taxe carbone sur la consommation, de politiques de baisse des déchets agro-alimentaires ou de modification des régimes alimentaires. Certaines de ces mesures pourraient contribuer à la prospérité nationale, en dynamisant notamment l’économie des services (réparation notamment).


- Les politiques de relocalisation : Un autre moyen de baisser nos « importations » d’émissions de gaz à effet de serre causées par notre consommation est la relocalisation de certaines filières industrielles. Une relocalisation (sauf mesures compensatoires dans d’autres secteurs) fera augmenter les émissions territoriales mais assurera le respect des lois climatiques nationales. Aujourd’hui un quart de notre consommation de biens porte sur des biens en provenance des pays tiers et permettent au consommateur final de réaliser des gains de pouvoir d’achat substantiels, par rapport à l’achat de produits équivalents « Made in France ». Les gains potentiels ont été évalués de 100 à 300 euros par ménage et par mois (CEPII 2013). Est-ce que la relocalisation de certaines productions serait néanmoins souhaitable climatiquement, socialement et économiquement ?

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