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Un Fonds vert : innovant sur le papier, vide dans la réalité.
date 22 février 2011
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La question des financements climat représente un des enjeux décisifs de la négociation. Sans financements, pas d’engagement des pays en développement. Sans financements, pas d’actions de réduction des émissions. Sans financement, des problèmes d’adaptation aux impacts de plus en plus urgents. La négociation à Durban a achoppé sur cette question même si elle a débouché sur l’adoption des principes directeurs du Fonds Vert.

Contexte, enjeux et attentes.

Au sommet de Cancun fin 2010, la communauté internationale avait décidé de créer un Fond Vert pour le Climat pour héberger l’essentiel des financements climat. En effet, les pays développés s’étaient engagés à Copenhague à mobiliser 100 mil-liards de US dollars par an d’ici 2020 pour aider les pays en développement à réduire leurs émissions et à s’adapter aux impacts du changement climatique. Un Comité « Transitoire » de 40 pays avait alors été chargé de dessiner l’architecture et la gouvernance du Fond Vert et de présenter ses propositions avant fin 2011, au sommet de Durban. En moins d’une année, le comité devait poser les fondations du Fonds Vert et assurer son opérationnalisation dès 2012. Le Comité s’est réuni 4 fois pour se mettre d’accord sur les principes de gouvernance du Fond Vert et répondre aux questions essentielles : de quel type de Fonds s’agira-t-il ? Quelles actions seront financées ? Quelles seront les modalités de financement ? et comment ce Fond va-t-il s’articuler avec les autres institutions ?

Pour les pays en développement et récipiendaires des financements, le Fond Vert doit com-bler les injustices et déséquilibres des Fonds existants en ciblant les besoins d’adaptation des pays les plus pauvres, et sous forme de dons et de financements publics en priorité, avec notamment un accès plus démocratique, direct et simplifié aux financements pour les Pays les Moins Avancés. Ils exigeaient également que le Fond soit rattaché à la CCNUCC pour en assurer une gouvernance démocratique à 192 pays.

Pour les pays développés et donateurs, le Fonds Vert doit compléter et harmoniser les fonds existants mais sans se superposer aux autres (c’est-à-dire qu’il s’inscrit dans le paysage exis-tant, éventuellement rattaché à une institution existante). L’objectif est d’accroître l’efficacité et l’effet de levier sur les investissements du secteur privé. Dans cette conception, une grosse partie des financements publics disponibles serait utilisée pour attirer les financements privés (ce qu’on appelle « l’effet de levier »).

Pour la société civile, le Fonds Vert doit permettre de simplifier et coordonner le paysage des financements climat existants. Mais il doit aller plus loin, en proposant une gouvernance innovante, efficace et équitable qui met sur un pied d’égalité les donateurs et les récipiendaires, qui favorise l’appropriation nationale, qui s’appuie sur des processus multi-parties prenantes et participatifs, qui alloue des enveloppes nationales en fonction des priorités et stratégies nationales, et qui implique la société civile dans les processus de décision.

De Cape Town à Durban.

Ces divergences de vision se sont cristallisées lors de la dernière réunion du Comité Transitoire à Cape Town. Les Etats-Unis et l’Arabie Saoudite ont bloqué l’adoption du texte qui faisait a priori consensus auprès des autres membres du Comité Transitoire. L’Arabie Saoudite a bloqué pour des questions tactiques et parce que ses intérêts nationaux d’économie pétrolière n’étaient pas bien reflétés dans le texte. Les Etats-Unis avaient deux difficultés majeures – d’une part, ils refusaient que le Fonds Vert soit rattaché et redevable à la CCNUCC. D’autre part, ils exigeaient que le secteur privé joue un rôle-pivot dans le Fond Vert, et bénéficie notamment d’un accès facilité aux financements. Malgré ce compromis arraché aux pays en développement, les Etats-Unis n’ont pas accepté le texte à Cape Town et le texte a été envoyé à Durban avec la mention « pas d’accord ».

Ainsi, le Fonds Vert a occupé le devant de la scène la première semaine de négociations à Durban, avec une question de processus très importante. Deux visions se sont opposées sur la marche à suivre : adopter le texte, imparfait soit-il, et renvoyer les questions à régler au futur Conseil d’Administration. Cette position était largement partagée par l’UE et la majorité des PED. Pour les autres, adopter le texte en l’état reviendrait à entériner un Fonds Vert qui ressemble aux autres. C’était notamment la position des pays de l’ALBA (Bolivie, Vénézuela, Equateur, Nicaragua, Cuba, Saint Vincent et Grenadines, Dominique, Antigues et Barbudes) qui ont de véritables inquiétudes par rapport aux propositions contenues dans le rapport, notamment sur l’absence de personnalité juridique du Fond Vert qui pourrait se traduire par l’impossibilité de mettre en place l’accès direct. Les pays de l’ALBA critiquait également le lien trop faible entre la COP et le Fonds Vert, lien jugé à l’inverse trop fort par les Etats-Unis. Enfin, la question du rôle du secteur privé et de la place des financements privés a également fait couler beaucoup d’encre.

Le Fonds Vert adopté !

C’est à la toute fin de la négociation que le rapport du Comité Transitoire a finalement été adopté tel quel, reprenant la version de la dernière réunion de Cape Town). Il énumère les principes de gouvernance et de fonctionnement du Fond Vert, que le Conseil d’Administration sera chargé de dessiner. Sur le papier, il propose des principes de gouvernance très innovants.
Sur le plan de la gouvernance, Le Fonds Vert rendra des comptes à la CCNUCC même si le lien n’est pas très clair ; et les ONG et les entreprises ont obtenu un rôle d’observateur au Conseil d’Administration. En outre, le document souligne le rôle clé de la gouvernance nationale des financements (publics et privés, longue bataille des ONG) et des projets, et s’appuie sur les programmes et stratégies élaborés à l’échelle nationale.

Sur le plan des instruments financiers, le Fonds Vert a la liberté de choisir les instruments financiers qu’il souhaite utiliser pour lever de nouvelles sources de financement (garanties de prêt par exemple). Le Fonds proposera également une « facilité » pour attirer le secteur privé.

Sur le plan de l’architecture du Fonds, ce dernier propose pour l’instant deux guichets de financement thématiques pour l’adaptation et l’atténuation mais se réserve la possibilité d’en créer d’autres. Les financements seront décaissés via des entités accréditées – avec la possibilité de développer l’accès direct pour les gouvernements récipiendaires (comparables à l’accès direct développé par le Fonds pour l’Adaptation).

Sur le plan de l’allocation, le Comité prévoit qu’un seuil minimum de financement sera pré-vu pour les PMA et les PED ; ainsi que pour le renforcement des capacités et les activités préparatoires.

La décision précise également les étapes et dispositions intérimaires qui doivent prendre fin à la COP19 en 2013 : constitution du conseil d’Administration, création du secrétariat intéri-maire soutenu par le secrétariat du FEM et de la CCNUCC. A partir de 2014, le Fond sera pleinement opérationnel. D’ici là, le Conseil d’Administration aura lancé un appel d’offre pour identifier l’organe fiduciaire permanent pour prendre la suite de la Banque Mondiale.

Mais tout reste à faire.
Le Fonds Vert a été adopté de justesse et a été perçu comme un des succès obtenus à Durban. Mais, il ne faut pas oublier que le Fonds a été adopté sous une pression politique immense et non parce que le texte correspondait aux exigences de chacun. L’Afrique du Sud avait tout intérêt à adopter le rapport du Comité Transitoire à Durban pour obtenir au moins un succès à la COP17. La majorité des pays développés poussait aussi pour l’adoption du texte pour ne pas perdre les avancées acquises durant un an de négociations. Les pays africains en particulier attachaient beaucoup d’importance à la charge symbolique de créer un Fond Vert en terre africaine. Enfin, malgré les apparences, les Etats-Unis n’avaient pas non plus intérêt à porter seuls la responsabilité d’un échec, ce qui explique l’accord de dernière minute sur le Fond Vert. A y regarder de plus près, le texte adopté à Durban ne règle pas des questions très importantes :

• D’une part, il renvoie au Conseil d’Administration les « vraies » décisions (règles d’accès aux financements notamment). En outre, chaque principe acté dans la décision fera l’objet d’une mise en œuvre plus ou moins rapide et plus ou moins appuyée par le Conseil d’Administration composé de 24 membres, dont 12 seulement issus de pays en développement (à la différence du Comité Transitoire dans lequel les pays en développement bénéficiaient d’une meilleure représentation).
• D’autre part, le texte ne précise pas comment le Fond sera abondé. En dehors des pe-tites contributions de quelques pays (Allemagne, Danemark, Grande Bretagne ( ?), Corée du Sud ( ?)) pour financer les dispositions intérimaires, le Fonds Vert reste vide et les pays sont loin d’avoir trouvé un accord sur les sources de financement à la fois politiquement acceptables et techniquement faisables.

La priorité : mobiliser des financements dès 2013 !

Certains pays bailleurs n’ont pas encore décidé de la valeur ajoutée du Fond Vert et conditionneront sûrement leurs contributions financières à un certain nombres de sacrifices sur la gouvernance – à ce titre, le Conseil d’Administration pourrait voir ces conditions préalables peser sur et – in fine - biaiser ses décisions sur la mise en œuvre du Fond Vert. D’autres encore ont été clairs sur le rôle clé des financements innovants dans le Fond Vert en substitution des contributions traditionnelles. D’autres encore envisagent uniquement le Fond Vert comme un instrument dédié à la levée de fonds privés. Mais le secteur privé ne doit pas se substituer aux Etats, et ne peut pas ré-pondre aux défis d’adaptation des pays les moins avancés. Sans argent public, le Fond Vert restera une coquille vide, et les principes de gouvernance innovants resteront sur le papier. Pour répondre à l’ampleur des besoins exprimés et remplir l’engagement de 100 milliards de dollars/an d’ici 2020, il faudra à la fois mobiliser les contributions budgétaires traditionnelles – notamment à court et moyen terme - et trouver de nouvelles sources de financement pour 2020 et au-delà.

Les financements de long terme et les sources

Une question urgente pour la CCNUCC. A Copenhague, les pays développés se sont engagés à mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 mais sans répondre à la question des sources de financement. Dans le contexte actuel de crise économique et fi-nancière, il devient urgent d’identifier de nouvelles sources de financements additionnelles à l’APD, pérennes et indépendantes de la santé financière des Etats pour compléter les contri-butions budgétaires des Etats, et ce, dès 2013, pour prendre le relai des financements pré-coces qui se terminent fin 2012. C’est ce qu’on appelle aujourd’hui les « financements inno-vants ».

Plusieurs propositions de mécanismes sont sur la table : une taxe équitable sur le fret maritime international, une taxe sur les transactions financières, la redirection des subventions internationales aux énergies fossiles, les recettes issues de la mise aux enchères des permis d’émission sur le marché européen. Pourtant, les négociations n’ont pas avancé depuis Copenhague. En effet, ces négociations se déroulent souvent en dehors de la CCNUCC, dans des cadres plus restreints, notamment au sein du G8 et du G20, avec plusieurs dangers à la clé : manque de transparence, de démocratie ou d’équité. Il est essentiel que les négociations se déroulent aussi dans le cadre de la CCNUCC pour que s’applique le principe équitable de Responsabilité Commune mais Différenciée (CDBR) et que les pays en voie de développement qui n’ont pas leur place dans le G20 puissent aussi faire valoir leurs intérêts. Par exemple, dans le cas de la taxation du fret maritime, le mécanisme sera négocié et mis en œuvre par l’Organisation Maritime Internationale (OMI), mais seule la CCNUCC peut défendre le principe d’équité et exiger la redistribution compensatoire d’une partie des recettes. En outre, les discussions dans la CCNUCC impliquent de façon démocratique l’ensemble des pays et ont pour objectif d’abonder en priorité le Fond Climat de la CCNUCC.
La proposition soutenue par les pays insulaires (AOSIS) et par les ONG était de créer un pro-gramme de travail sur les sources de financements en 2012 à la clé, une feuille de route et des engagements dès 2013.

Le rôle du G20.

Cependant, face aux blocages des négociations de la CNUCC, le G20 a parfois pu faire avancer les négociations en mobilisant les principaux pays développés et donateurs ainsi que les pays émergents. Le dernier sommet du G20 qui a lieu à Cannes, a permis de progresser sur les sources de financements innovants, sur la base des rapports du Groupe de haut Niveau (AGF), de Bill Gates, et de la Banque Mondiale et du FMI. Ces rapports convergent vers la faisabilité de trois de sources de financement dont les potentiels revenus parviendraient à répondre aux demandes croissantes de financements pour le climat : la taxation des carburants de soutes maritimes et aériens, la taxation des transactions financières et la redirection des subventions aux énergies fossiles. Un certain progrès a été réalisé sur la taxe sur les transactions financières, qui a été soutenue par une coalition de pays incluant notamment la France, l’Allemagne, l’Afrique du Sud, l’Ethiopie, le Brésil, l’Argentine et l’Espagne. Le dossier progresse aussi rapidement en France et dans l’Union Européenne mais il reste encore du chemin à parcourir afin de sécuriser la redirection d’une partie significative des revenus vers le climat et non seulement vers la couverture du déficit public.
L’objectif à Durban était de capitaliser sur les avancées effectuées lors du sommet du G20 pour aller plus loin vers l’opérationnalisation en 2013.

Blocages à Durban.

Les négociations se sont enlisées sur la question des financements dès les premiers jours à Durban. Un large nombre de pays questionnait l’objectif et le contenu du programme de travail pour 2012. En effet, la question des « sources » de financements soulève celle de l’équilibre entre financements publics et financements privés, contributions budgétaires traditionnelles et mécanismes financiers innovants. Pour les PMA, les 100 milliards doivent être majoritairement publics et budgétaires – ils sont nombreux à se méfier des financements innovants qui n’existent pas encore. Pour les Etats-Unis, la question des sources n’est pas négociable à 192 – c’est l’affaire des pays qui vont mobiliser les 100 milliards. Pas question donc d’identifier – et de s’engager sur - des sources précises à ce stade. Plus largement et de longue date, les pays développés refusent de négocier les financements avant d’avoir négocié les autres engagements, notamment les efforts de réduction des émissions des pays en développement. L’Union Européenne a joué un rôle clé dans l’accord final sur le chapitre financement en obtenant l’accord des Etats-Unis pour le programme de travail.

De Durban à Doha : un programme de travail.

La principale décision sur les financements concerne le programme de travail pour étudier les sources de financement avec une série d’ateliers en 2012 ayant pour objectif de contribuer à la mobilisation des financements après 2012. En revanche, le programme de travail ne débouchera pas sur une décision à la COP18, condition sine qua non des pays développés pour accepter le programme de travail. Le texte est très flou sur les modalités de mise en œuvre du programme et ne précise pas non plus quelles sources doivent être étudiées en priorité. Par ailleurs, la décision souligne l’importance de la transparence autour des financements précoces, demande importante pour le Groupe Afrique.

Enfin, malgré les efforts répétés du G77, la décision ne connecte pas le débat sur les sources financements avec celui sur le Fond Vert. Alors qu’il peut sembler logique d’abonder en priorité le Fond Vert avec les milliards mobilisés d’ici 2020, les pays développés ont parfois une vision très différente de l’architecture financière internationale et des flux de financements qui existent en-dehors du Fond Vert, notamment via l’aide bilatérale et les différents Fonds de la Banque Mondiale..
Au regard des difficultés budgétaires des Etats, il apparaît difficile de compter sur des finan-cements substantiels en 2013 pour prendre la suite des financements précoces. Mais la crise ne peut plus être une excuse. Les mécanismes innovants peuvent générer des revenus substantiels pour lutter contre le changement climatique sans peser sur les budgets nationaux en difficulté. Si la CCNUCC doit rester l’enceinte qui permet de sauvegarder le principe de responsabilité commune mais différenciée, il faut néanmoins mobiliser toutes les arènes de négociation – Union Européenne, Rio+20 et G20 notamment – pour accélérer la négociation sur les financements. Les gouvernements ont encore du pain sur la planche avant de se mettre d’accord sur la mise en œuvre effective des sources de financement innovants.